Ein weiterer Aspekt, der sich über alle Entwicklungsphasen für die Verstetigung und den Transfer von Smart-City-Lösungen erstreckt, ist das Betreibermodell. Hierbei handelt es sich um einen der zentralen Aspekte bei der Verstetigung einer digitalen Lösung. Allerdings gibt es keine Blaupause für alle Kommunen und Lösungen, sondern ein Betreibermodell muss stets auf die Rahmenbedingungen angepasst und daher von Beginn einer Entwicklung einer digitalen Lösung mitgedacht werden. Die Kernfrage hierbei ist demnach, wie Betreibermodelle digitaler Lösungen aufgestellt sein müssen, damit diese den nachhaltigen Betrieb und somit die digitale Daseinsvorsorge sicherstellen (vgl. Wolf et al. 2022).
Um dieser Frage nachzugehen, wurde in diesem Studienvorhaben eine zusätzliche fokussierte Literaturrecherche zum Aufbau und dem nachhaltigen Erhalt von Betreibermodellen digitaler Lösungen in Smart Cities durchgeführt. Die Recherche umfasste 17 Veröffentlichungen aus dem Zeitraum von 1998 bis 2022. Da die Begriffe Betreibermodell und Geschäftsmodell oft synonym verwendet werden, wurde zunächst eine klare Abgrenzung dieser beiden Begriffe herausgearbeitet und der Fokus gezielt auf Literatur zu Betreibermodellen gelegt. Anschließend wurden Good Practices recherchiert, welche darlegen, wie der nachhaltige Betrieb einer digitalen Lösung umgesetzt werden kann und in der Praxis Bestand hat. Vertiefende Gespräche mit Expertinnen und Experten sowie der im Rahmen des Forschungsprojekts veranstaltete Multi-Stakeholder-Workshop gaben einen tieferen Einblick in die Praxis.
Eine grundlegende Erkenntnis aus den Recherchen ist, dass für Kommunen unterschiedliche Betreibermodelle existieren, die je nach Ausgangslage, d. h. je nach zur Verfügung stehenden Ressourcen und Infrastrukturen, die besser geeignete Variante darstellen (vgl. WiR Solutions GmbH). Generell sollte durch die Kommune ein hoher Grad an Souveränität und Flexibilität angestrebt werden. Dies gilt nicht nur für das Betreibermodell, sondern auch in gewisser Weise für das Geschäftsmodell (vgl. Wolf et al. 2022).
Hierbei muss, wie bereits angedeutet, eindeutig zwischen einem Betreibermodell und einem Geschäftsmodell differenziert werden: Während das Geschäftsmodell beschreibt, wie eine Organisation welchen Wert für ihre Kundensegmente schafft, nachhaltig aufrecht erhält und in Gewinn umwandelt (vgl. Timmers 1998, Shafer, Smith & Linder 2005, Osterwalder & Pigneur 2011, Teece 2010), beschreibt das Betreibermodell, wie die Organisation arbeitet und wie das Geschäftsmodell einer Organisation implementiert werden kann, um den kreierten Wert und das Wertversprechen zu den Kundinnen und Kunden zu bringen (vgl. Ross 2005, Batemann 2017, Lancelott, Gutierrez & Campbell 2017). Das Betreibermodell inkludiert kein Finanzmodell (Einnahmen, Ausgaben), obwohl es einen erheblichen Teil der Unternehmenskosten verursacht. Dieser Aspekt ist Gegenstand des Geschäftsmodells (vgl. Lancelott, Gutierrez & Campbell 2017).
Der Fokus in dieser Studie liegt auf den Betreibermodellen. Für Kommunen gibt es in der Regel mehrere Möglichkeiten, ein Betreibermodell für eine Smart-City-Lösung aufzusetzen. Hinsichtlich der Organisationsform (s. Abbildung 4) können Smart-City-Lösungen zunächst durch die öffentliche Hand betrieben werden, das bedeutet entweder durch die Kommune selbst oder durch öffentliche Unternehmen wie kommunale Betriebe. Der Fokus solcher Organisationen liegt auf dem kommunalen Gemeinwohl, der Vernetzung und dem einfachen, schnellen und ggf. offenen Zugang zu Informationen. Eine zweite Variante ist, den Betrieb einer Smart-City-Lösung an ein privatwirtschaftliches Unternehmen auszulagern, das umfangreiche technische Kompetenzen zum Betrieb solcher Lösungen vorweisen und damit für eine sichere Verstetigung sorgen kann. Dies kann ein Unternehmen sein, welches in der Region verankert ist, oder auch ein Unternehmen, welches überregional, bundesweit, international oder gar global agiert. Die dritte Möglichkeit ist das Hinzuziehen einer zivilgesellschaftlichen Organisation oder Initiative wie beispielsweise Vereine oder Stiftungen. In dieser Konstellation basiert der Betrieb auf Freiwilligenarbeit mit entsprechendem Fachwissen und gemeinwohlorientierter Motivation.
Prinzipiell gilt, dass alle diese Möglichkeiten auch in Kooperation untereinander und variantenübergreifend in einem Betreibermodell umgesetzt werden können.
Abbildung 4: Betreiber digitaler Lösungen für Kommunen in Anlehnung an (Wolf et al. 2022)
Die Entscheidung, welches Betreibermodell für die eigene Kommune zum Betrieb einer digitalen Lösung am ehesten geeignet ist, hängt von mehreren Faktoren ab: Wie ist sie finanziell, personell, technisch und infrastrukturell aufgestellt? Wer übernimmt welche Aufgaben? Welche Aufgaben übernimmt die Kommune selbst bzw. die öffentliche Hand? Welche Tätigkeiten müssen ausgelagert werden? Welche Aufgaben liegen in den Händen privatwirtschaftlicher Unternehmen, zivilgesellschaftlicher Organisationen und Initiativen? Wie können Akteure gut zusammenarbeiten? Welche Strukturen müssen geschaffen werden? Welche Regelungen müssen organisatorisch und auch rechtlich getroffen werden? Wer ist verantwortlich und kann Entscheidungen treffen? Wer übernimmt Kontrollfunktionen, etwa Daten und Datenflüsse betreffend (vgl. Wolf et al. 2022)?
Grundlegend für den Erfolg eines nachhaltigen Betreibermodells ist es, für diese Faktoren frühestmögliche Entscheidungen zu treffen und dementsprechend das Betreibermodell so früh wie möglich zu durchdenken, um die entsprechenden Schritte rechtzeitig angehen und umsetzen zu können (Becker et al. 2018). Daher sollten die Betreibermodelle von Beginn an in der Ideenphase von Maßnahmen mitgedacht und forciert werden. In dieser Phase der Planung und Konzeption müssen Ideen ausgearbeitet, priorisiert und bereits evaluiert werden, um entsprechende, weiterführende Schritte einzuleiten. Dazu zählt mitunter auch das frühe Einbinden von Akteuren und Partnerinnen, wie beispielsweise kommunale Betriebe, um den nachhaltigen Betrieb der digitalen Lösung bereits von Anfang an vorzubereiten (vgl. Stadt Ulm | Digitale Agenda 2021).
Das bedeutet auch, dass das Betreibermodell digitaler Lösungen nicht nur in der Ideenphase angelegt wird, sondern auch in der Prototypenentwicklung und Pilotphase weiterentwickelt werden muss, was durchaus mit hohen Aufwänden für die beteiligte Kommune verbunden sein kann (vgl. Schäfer & Ulrich 2020). In diesen beiden Phasen geht es um die konkrete Umsetzung des in der Ideenphase ausgearbeiteten Betreibermodells. Hier stellt sich für die Kommune zum ersten Mal heraus, ob das Modell nicht nur in der Theorie, sondern auch in der Praxis umsetzbar ist. Ist es das nicht, so müssen Anpassungen vorgenommen werden. Folglich sollten sich Kommunen intensiv damit auseinandersetzen, wie das Betreibermodell für digitale Lösungen gestaltet sein soll. Kommunen sollten sich dafür Zeit nehmen und ihre finanziellen, technischen, organisatorischen und infrastrukturellen Ressourcen, mögliche Partnerschaften, mögliche Abhängigkeiten (z. B. von beauftragten Unternehmen), Lock-in- oder Skalierungs-Effekte und Synergien (z. B. Kompetenzen zivilgesellschaftlicher Initiativen) prüfen. Die Entscheidungen sollten transparent dargestellt und, wenn möglich, partizipativ vorbereitet werden (vgl. Wolf et al. 2022).
Häufig erfolgt der Betrieb einer digitalen Lösung in Kommunen durch die zuständigen regionalen IT-Dienstleister. Diese vernetzen lokale öffentliche und private Anbieter, betreiben Community Management oder organisieren übergreifende Dienstleistungsprozesse (vgl. Kruse & Hogrebe 2021). Eine solche gemeinsame kommunale IT-Dienstleistungs- und Betriebsorganisation entsteht, indem sich die IT-Betriebs- und Serviceorganisationen der Kommunalverwaltungen zu einem gemeinsamen kommunalen IT-Dienstleister zusammenschließen. Dieser leistet technische und organisatorische Unterstützung bei den Prozessen der digitalen Transformation, indem er technische Systeme pflegt und deren nachhaltig Betrieb sicherstellt. Anforderungen an einen solchen Zusammenschluss sind beispielsweise die Standardisierung von Prozessen, Technologien und Kommunikation, die Finanzierung von Projekten oder die Skalierbarkeit durch unterschiedliche Betreibermodelle (vgl. Weber et al. 2017).
Hinsichtlich Betreibermodellen bei Datenprodukten werden meist kollaborative Ansätze genutzt, da Kommunen oder Stadtverwaltungen oftmals personell wie auch fachlich nicht in der Lage sind, alle Services und Leistungen selbst anzubieten oder die Verfügbarkeit qualitativ hochwertiger Daten zu gewährleisten. Daher werden Dritte mit einbezogen, weshalb trotz offener Daten Zugriffsrechte, Rollen, Lizenzmodelle und Regeln zur Weiterverwendung der offenen Daten festgelegt werden. So werden beispielsweise Stadtwerke als Betreiber städtischer Infrastrukturen festgelegt (vgl. Stadt Ulm | Digitale Agenda 2021).
Zukunftsweisend erscheinen aktuell verschiedene Ideen im Bereich der Cloud- Services. In den geführten Interviews und beim Multi-Stakeholder Experten-Workshop hat sich gezeigt, dass die Expertinnen und Experten in der Cloud-Technologie die Möglichkeit sehen, Plattformen und Lösungen für Kommunen leichter finanzierbar zu machen und dadurch ihren langfristigen Betrieb besser sicherzustellen. Allerdings müssen auch Cloud-Services selbst für Kommunen zugänglich gemacht werden.
Gründe für diesen Ansatz liegen den Expertinnen und Experten folgend einerseits in der besseren technischen Skalierbarkeit von Lösungen, sobald diese in der Cloud verfügbar sind. Andererseits sehen sie für den Betrieb von Lösungen Kostenvorteile bei Cloud Services, da Cloud-Anbieter Preise anbieten können, mit denen kommunale Datenverarbeiter nicht konkurrieren können. Deren Preise sind nach Meinung der Expertinnen und Experten derzeit zu hoch und heben sich deutlich von den Preisen ab, die auf dem privatwirtschaftlichen Markt aufgerufen werden. Sie sehen den Grund dafür in der nicht ausreichenden technischen Ausstattung der Datenverarbeiter. Allerdings sehen sie die Rolle der kommunalen Datenverarbeiter auch als wichtig an, da diese die Schnittstelle zu den Kommunen darstellen, und legen deren Einbindung nahe, anstatt über sie hinwegzugehen. Gleichzeitig betonen sie jedoch die wichtige Rolle dieser Datenverarbeiter als Schnittstelle zu den Kommunen und schlagen vor, sie in den Prozess und die Organisation einzubeziehen.